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Entwurf eines Offenen Briefs an die Regierungskoalition in Schleswig-Holstein:

Bürgerbegehren in Gefahr!

Sehr geehrte Abgeordnete,
mit großer Sorge haben wir die Passage in Ihrem Koalitionsvertrag zur Einschränkung von Bürgerbegehren in den Kommunen Schleswig-Holsteins gelesen. In einer Zeit, in der inzwischen jeder Zweite in Deutschland an der Demokratie zweifelt, ist das genau das falsche Signal. Das Vorhaben der Landesregierung stößt auf großes Befremden, da es dafür nach unserer Kenntnis keine sachlich belegbaren Gründe gibt.
Seit über dreißig Jahren wird die direkte Demokratie in den Kommunen und Ländern kontinuierlich ausgebaut. Von bundesweit 8800 kommunalen Bürgerbegehren wurden in Schleswig-Holstein 590 Begehren seit 1991 eingeleitet. Von diesen kamen nur etwas mehr als die Hälfte auch zum Entscheid. Sollte die Regierung ihr Vorhaben der Einschränkung von Bürgerbegehren umsetzen, wäre das bundesweit eine Wende in der Geschichte des Ausbaus der Beteiligungsrechte. Diese Entwicklung erzeugt daher bundesweit alarmierende Aufmerksamkeit. Deshalb hat sich dieses Bündnis zusammengeschlossen. Wir bitten Sie, von den Einschränkungen der Bürgerbegehren in Schleswig-Holstein abzusehen.

Anpassung an andere Bundesländer
Die Innenministerin Sütterlin-Waack sprach im November ’22 von einer „Anpassung“ der Regelung an andere Bundesländer. Tatsächlich orientiert sich diese Anpassung aber nicht an Bundesländern mit vorbildlichen Regelungen, sondern an Ländern, welche über sehr restriktive Regelungen verfügen. In den letzten Jahren wurden die Bürgerbegehren in vielen Bundesländern erleichtert – so gab es größere Reformen in Schleswig-Holstein (2013), Baden-Württemberg (2015) und Thüringen (2016). Kleinere Reformschritte gingen Rheinland-Pfalz, Niedersachsen und – in den Jahren 2018 und 2019 – Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Nordrhein-Westfalen und das Saarland. Diese Veränderungen haben durchweg dazu geführt, dass die Zahl der Bürgerbegehren gestiegen ist und die Zahl der unzulässigen Bürgerbegehren abgenommen hat. Während im Saarland zuletzt noch 56,3% unzulässig waren, waren es im vorbildlichen Bayern nur 17,5%!
Der bundesweite Trend geht also zu mehr Verfahrenserleichterung. Gerade haben die unterschiedlichen Koalitionen in NRW und Niedersachsen erhebliche Erleichterungen von Bürgerbegehren in ihre Koalitionsverträge geschrieben.
Erfreulicherweise stieg Schleswig-Holstein nach den Reformen 2013 auf Platz 3 auf im Bundesvergleich der beteiligungsfreundlichen Verfahren. Doch jetzt soll in Schleswig-Holstein die Anpassung nach „unten“ erfolgen?

Zu viele Bürgerbegehren?
In über 1000 Gemeinden in Schleswig-Holstein wurden in den letzten Jahren ca. 25 Bürgerbegehren jährlich eingeleitet. Von diesen Begehren kam nur ungefähr die Hälfte bis zum Bürgerentscheid, weil man sich bereits im Vorfeld einigte, der Antrag vom Gemeinderat übernommen wurde, oder weil das Begehren unzulässig war. Von den tatsächlich zur Abstimmung geführten Begehren gingen etwa die Hälfte im Sinne der Initiatoren aus, so dass insgesamt nur ein Viertel der Initiativen der Bürger dazu führte, dass die Mehrheit im Gemeinderat von den Bürgern überstimmt wurde. Das sind im Jahresschnitt also nur 6-8 Begehren bei über 1000 Gemeinden! Das kann kein Argument für zu viele Bürgerbegehren sein.
Insgesamt spricht diese Praxis in Schleswig-Holstein ein Lob für die Kommunalpolitik aus: In Schleswig-Holstein überwiegt die politische Konsenskultur und es kommt eher selten zu Konfrontationen in den Gemeinden. Wenn allerdings Interessenskonflikte zu Widerständen führen, dann sind Bürgerbegehren ein hilfreiches Rechtsmittel für die Gemeinden, weil sie Konflikte rechtssicher kanalisieren und so zur Klärung und Planungssicherheit beitragen.

Bürgerbegehren und Planungsbeschleunigung
Bürgerbegehren sind durch Fristen zeitlich begrenzt und können binnen weniger Monate zur schnellen Entscheidungsfindung und damit zur Planungssicherheit beitragen. Es gibt viele Beispiele, in denen Bürgerentscheide langwierige Planungsprozesse gerade beschleunigt haben. Aber die beste Planungsbeschleunigung ist die frühe informelle Öffentlichkeitsbeteiligung. Wer früh die Bürger an Planungsvorhaben beteiligt (z.B. durch losbasierte Bürgerräte) verhindert Frust und Protest und damit überhaupt das Entstehen von Widerständen. Frühe Beteiligung verbessert die Planung und bezieht die Kompetenz der ganzen Gemeinde mit ein.
Die von der Regierung gezielt eingesetzte Bürgerbeteiligung ermöglichte beispielsweise Schleswig-Holstein eine erhebliche Verkürzung um Jahre beim Bau der Stromtrassen.

Klimaschutz und Bürgerbegehren
Insbesondere für die Klimaschutzpolitik ist eine Verschlechterung der Bürgerbeteiligung kontraproduktiv. Denn viele Bürgerbegehren in Deutschland drehten sich in den letzten Jahren um das Thema Klimaschutz. Dazu gehörten zunehmend Forderungen z. B. nach einem kommunalen Klimaschutzplan, für zügige Klimaneutralität der Kommune, für den Ausbau des ÖPNV und von Fahrradwegen, aber natürlich auch für und wider den Bau von Windkraftwerken und Solarparks. Die deutliche Mehrzahl dieser Bürgerbegehren hatte nach der Auswertung der bundesweiten Bürgerbegehren-Datenbank der Uni Wuppertal zum Ergebnis, dass sich die Bürgerinnen und Bürger für mehr Klimaschutz ausgesprochen haben.
In Schleswig-Holstein wurden in den letzten fünf Jahren insgesamt nur 8 Bürgerbegehren zur Energiewende eingereicht, von denen sich 6 auf den Bau von PV-Anlagen, bzw. auf deren Umfang und Standorte bezogen. Von einer relevanten Behinderung der Klimaschutzpolitik kann also nicht die Rede sein.

Bauleitplanungen und die geplante 2/3-Regelung
In 6 Bundesländern sind Bürgerbegehren zu Bauleitplanungen ohne Einschränkungen zulässig, in 4 Bundesländern – dazu gehört Schleswig-Holstein – sind sie nur eingeschränkt zulässig, in 6 Bundesländern sind sie gar nicht zulässig. Die Bundesländer mit der aktivsten Bürgerbeteiligung sind Hamburg und Bayern. Grund dafür sind die moderaten Regelungen mit geringer Themeneinschränkung für die Durchführung von Bürgerbegehren.
In Schleswig-Holstein beziehen sich drei Prozent der Bürgerbegehren auf Vorhaben der Bauleitplanung. In den meisten Begehren zur Bauleitplanung geht es nicht um das Ob, sondern um das Wie der geplanten Vorhaben. Leider dürfen in Schleswig-Holstein zur Zeit nur Bürgerbegehren zum Aufstellungsbeschluss, der ersten Stufe der Bauleitplanung initiiert werden. Daher kann nur über die Aufstellung, also das Ob abgestimmt werden, aber nicht über die Ausgestaltung von Vorhaben. Damit werden konstruktive Änderungen durch Bürgerbegehren verhindert. Es wäre also viel sinnvoller, die gesamte Bauleitplanung wie in Bayern und Hamburg für Bürgerbegehren zu öffnen. Das würde die Akzeptanz erhöhen und die Debatten konstruktiver gestalten.
Die geplante 2/3-Regelung dagegen ist keine Verbesserung, sondern eine erheblich Verschlechterung der Situation. Gerade in den kleinen Kommunen wird die Aufstellung der Bebauungspläne meist einstimmig oder mit großer Mehrheit beschlossen, da es meist nur darum geht, wo ein B-Plan aufgestellt werden soll – und noch nicht, wie er aussieht. Die von der Ministerin vorgeschlagene Regelung wäre daher eine erhebliche Verschlechterung und keine Verbesserung.

Einschränkung der Unterschriftenhürden und Abstimmungsquoren
Die heutigen Quoren für die Anzahl der zu sammelnden Unterschriften und die Zahl der Stimmen bei Bürgerbegehren basieren auf den Erfahrungen, dass das Sammeln von Unterschriften und die Beteiligung an Bürgerbegehren in den Städten und Landkreisen schwieriger ist als in den Dörfern und Kleinstädten. An den bisherigen Regelungen gab es bislang keine Kritik – sie haben sich durchweg bewährt.
Wenn jetzt die Koalition die Zahl der zu sammelnden Unterschriften in Neumünster, Flensburg und Norderstedt um 33 Prozent (von 6% auf 8%) und in den meisten Landkreisen sowie Kiel und Lübeck um 25 Prozent (von 4% auf 5%) anheben will, so entbehrt dies jeglicher Begründung. In keiner Kommune gab es eine Vielzahl von Bürgerbegehren, die dazu einen Grund liefern könnte.
Auch die geplante Erhöhung des Zustimmungsquorums für Neumünster, Flensburg und Norderstedt um 33 Prozent (von 12% auf 16%) und in Kiel und Lübeck sowie den meisten Landkreisen um 20 Prozent (von 8% auf 10%) ist unbegründet.

Zu den sonstigen Änderungen
Die Einführung einer Frist von drei Monaten für die Einreichung von kassatorischen Bürgerbegehren (Begehren zu Beschlüssen der Kommunalvertretung) erscheint dem Bündnis vertretbar. Die Bürger haben in der Regel selbst ein Interesse, den Antrag so schnell wie möglich zu stellen, damit die Sperrfrist für Maßnahmen der Gemeinde beginnt. Nicht akzeptabel wäre es, wenn nicht nur das Begehren innerhalb von drei Monaten angezeigt, sondern auch eingereicht werden müsste. Die Unterschriften für ein Begehren innerhalb von drei Monaten zu sammeln wird in größeren Gemeinden und Städten in dieser Zeit kaum möglich sein.
Die Einführung einer Sperrfrist von drei Jahren für Wiederholungsbegehren ergibt dagegen keinen Sinn, da sich innerhalb von drei Jahren die Sachlage erheblich verändern kann. Gar nicht zu akzeptieren ist es, wenn die Sperrfrist nur für Bürgerbegehren gilt, aber nicht für den Gemeinderat. Nach der bisher geltenden Regel können Bürgerentscheide innerhalb von zwei Jahren nur durch einen erneuten Entscheid geändert werden, dieser kann sowohl von den Bürgern als auch von der Kommunalvertretung eingeleitet werden. Das Bündnis würde hier empfehlen auf Sperrfristen jeglicher Art zu verzichten. Die Sachlage kann sich ändern, sodass Bürger wie Kommunalvertretung jederzeit handlungs- und entscheidungsfähig sein sollten.
Wenn Bürgerbegehren zukünftig zur Planungsbeschleunigung beitragen sollten, würde es sich empfehlen auf die Kostenschätzung durch die Kommunalaufsicht für die Einreichung von Bürgerbegehren zu verzichten. Die Erstellung von Kostenschätzungen hat in der Vergangenheit in vielen Fällen zu Verzögerungen von bis zu zwölf Monaten geführt, weil die Verwaltungen diese nicht erbrachten. Viel besser wäre es, wenn in Zukunft die Kostenschätzung durch die Verwaltung erst nach der Unterschriftensammlung und erst zur Abstimmung vorliegen müsste oder sie ganz entfallen würde wie in einigen anderen Bundesländern. Heute ist es so, dass es teilweise monatelang dauert, bis endlich die Kostenschätzung erstellt wird und damit die Unterschriftensammlung in Einzelfällen um bis zu einem Jahr verzögert wird – mit nachteiligen Folgen für die Planungssicherheit der Kommune.
Eine Verlängerung der Frist für die Zulässigkeitsentscheidung durch die Kommunalaufsicht von 6 Wochen auf 2 Monate ist nur dann akzeptabel, wenn sichergestellt wird, dass in der Zwischenzeit keine Fakten durch die Gemeinde geschaffen werden. Deswegen sollte klargestellt werden, dass die Handlungssperre bereits mit der Einreichung des Bürgerbegehrens beginnt und nicht erst mit der Zulässigkeit. Das wäre dann eine Verbesserung.

Fazit
Die vorgeschlagenen Änderungen der Gemeinde- und Kreisordnung sind nach gründlicher Prüfung der Sachlage nicht begründet und führen zu deutlichen Verschlechterungen der Bürgerbeteiligung. Damit würde Schleswig-Holstein im Ranking der Beteiligungsfreundlichkeit bundesweit um mehrere Plätze zurückfallen. Die Landesregierung verfolgt mit den geplanten Änderungen aus unserer Sicht nicht das Ziel, die Verfahren zu vereinfachen und bürgerfreundlicher zu gestalten, sondern sie will die Bürgerbeteiligung einschränken. Dabei übersieht sie die Chancen, die Bürgerbegehren zur Konfliktlösung in den Kommunen und Städten eröffnen. Daher bitten wir Sie eindringlich, auf die geplanten Änderungen zur Einschränkung von Bürgerbegehren zu verzichten. Schleswig-Holstein würde weit über die Landesgrenzen hinaus eine eh schon unter Druck stehende Demokratie mit den falschen Signalen belasten. Nach den uns bereits vorliegenden Reaktionen ist mit einem Widerstand von vielen Menschen und Verbänden, nicht nur in Schleswig-Holstein, sondern wegen des historischen Wendecharakters auch bundesweit zu rechnen.
Lassen Sie uns gemeinsam bessere Lösungen finden!
Über einen offenen Austausch würden wir uns freuen.

Mit besorgten Grüßen


Liebe Bündnispartner*innen,
zur Unterstützung und Diskussion des Entwurfs des Offenen Briefes lädt der BUND, Landesverband S-H zu einer Videokonferenz am Mittwoch, 23. November 2022, um 19 Uhr ein. Anlass ist der Gesetzentwurf der Fraktionen von CDU und Bündnis 90/Die Grünen vom 9.11.2022 zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften, womit vor allem eine Be- und Verhinderung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Schleswig-Holstein beabsichtigt ist. Das Gesetz soll am 1. Juni 2023 in Kraft treten und würde zukünftig ein Bürgerbegehren erheblich erschweren und in baurechtlichen Dingen unmöglich machen. Der BUND SH konferenz@bund-sh.de lädt zu einem Zoom-Meeting zum Thema Bürgerbegehren ein.

Bisherige Unterstützer*innen:
Claudine Nierth, Mehr Demokratie e.V. Bundesverband
Michael Efler, Bürgerbegehren Klimaschutz e.V.
Claudia Bielfeldt, BUND Schleswig-Holstein
Hermann Schultz, NABU Schleswig-Holstein
Hans-Jörg Lüth, Naturfreunde Schleswig-Holstein
Jochen Rathjen, für die Attac-Gruppen Kiel, Lübeck, Itzehoe, Neumünster und Flensburg
Serpil Midyatli, SPD Schleswig-Holstein
Christian Dirschauer, SSW Schleswig-Holstein
Maybrit Venzke, Kianusch Stender, Jusos Schleswig-Holstein